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稳步扩容规模创新高 需更加注重“质”“量”平衡——2023年中国地方政府债券发展分析及展望

文 / 小亚 2024-02-08 23:00:09 来源:亚汇网

摘要
2023年稳增长需求不减,叠加到期高峰来临及一揽子化债方案实施,地方债发行规模再创新高,再融资债大幅增加,新增债支持领域持续拓宽,积极发挥稳增长、调结构、惠民生、促转型等多元作用,同时地方债发行市场化、国际化水平持续提升。展望2024年,地方债将持续平衡稳增长与防风险目标,继续稳步扩容、精准投向,同时仍需更加注重效率提升,推进“债务—资产”有效转化,助推高质量发展。
关键词
地方债专项债稳增长防风险
2023年地方政府债券市场运行的六大特点
近年来,地方债规模持续快速扩容,2023年末存量规模突破40万亿元,持续发挥稳增长、调结构、惠民生、促转型等多元作用。2023年以来,稳增长压力叠加到期及化债压力,地方债发行规模再创历史新高。其中,再融资债占比过半,地方债发行期限长期化趋势有所放缓,市场化、国际化程度持续提升,其发展呈现出六大特点。
(一)修复与化债诉求下供给创新高,存量规模突破40万亿元
新增限额方面,2023年地方债新增限额保持较高水平,达4.52万亿元(见图1)。其中,专项债3.8万亿元,较上年小幅增加0.15万亿元,但与上年实际发行的4.03万亿元相比力度有所收缩。发行节奏方面,政策靠前发力,一季度地方债发行规模创历史新高,二季度有所放缓,三季度以来地方债发行提速。发行规模方面,在经济下行压力较大、地方债到期高峰来临以及一揽子化债方案实施的背景下,2023年共发行地方债9.34万亿元,同比增长26.74%,发行规模再创历史新高。截至2023年末,地方债存量规模已突破40万亿元,达40.6万亿元。
(二)新增债规模占比回落;再融资债占比过半,规模创历史新高
2023年,新增债发行规模及占比均回落,共发行4.66万亿元,同比下降1.85%。其中,新增专项债3.96万亿元,同比下降1.76%,占全部地方债发行规模的42.36%,较上年同期大幅回落12.38个百分点。在地方债到期滚动压力及一揽子化债方案实施的背景下,再融资债发行规模及占比均达历史最高水平,共发行4.68万亿元,占地方债比重为50.12%,较上年同期大幅上升。
(三)发行期限仍以10年期及以上为主,但长期化趋势有所放缓
伴随地方债期限结构管理日趋完善,近年来地方债发行期限持续延长,10年期及以上期限地方债占比逐年增加。但2023年,受期限相对较短的再融资债放量发行影响,地方债加权平均发行期限较上年缩短0.85年,至12.38年。其中,一般债缩短0.55年,至7.38年;专项债缩短0.37年,至15.17年。从各期限发行占比来看,仍以10年期为主,占比为24.48%;其次为7年期、占比为17.94%;10年期及以上合计占比为58.55%,同比回落超7个百分点,发行长期化趋势有所放缓。
(四)发行更加市场化,合理反映区域与项目差异
近年来,地方债发行市场化水平不断提升。在陆续经历各省份地方债发行利差突破较招投标前5日同期限国债上浮40BP、25BP的隐性限制,以及发行定价参考基准向“财政部-地方债收益率曲线”调整之后,2023年5月广东提出将“本周发行的地方债发行利率区间下限统一调整为国债收益率+5BP”,其他经济强省陆续跟进。
(五)募投愈加精准且多元化,持续聚焦稳增长与补短板
2023年以来,经济呈现波浪式修复,地方债尤其是专项债作为宏观调控的重要抓手,持续助力稳基建、促投资、补短板、扩内需、调结构。地方债募投持续聚焦市政、交通领域,合计超万亿元专项债资金投向相关项目;新基建特别是信息网络建设明显发力,政策持续加码下新基建领域专项债资金占比继续抬升,其中过半数资金投向信息网络建设项目;同时,符合条件的城中村改造项目被纳入专项债支持范围,积极助力保民生、扩内需、稳地产。此外,中小银行专项债发行规模超2000亿元,创历史新高,更全面地发挥稳企业、调结构的作用。从区域看,各地因地制宜、各有侧重地投向不同领域。东部地区积极推进城市更新等新型城镇化建设并加大城中村改造支持力度,中部地区多投向棚改并积极支持新基建项目,西部地区更多向交通、文旅领域倾斜,东北地区继续加强市政及产业园建设,助推产业转型升级。
(六)国际化进程再进一步,离岸地方债市场加速扩容创新
2023年,我国地方债市场对外开放进程继续推进,离岸人民币地方债市场持续扩容创新,深圳、广东、海南再度发行离岸人民币地方债,规模合计120亿元,品种涵盖绿色债券、社会责任债券、可持续发展债券、蓝色债券,并首度发行生物多样性主题绿色债券。截至2023年末,我国已发行超300亿元离岸人民币地方债。离岸人民币地方债市场的扩容与创新,进一步拓宽了地方政府海外融资渠道,减轻相关基建领域资金压力;同时积极助力“推进金融高水平开放”,促进我国债券市场双向开放。此外,在香港发行离岸地方债也对落实中央金融工作会议“巩固提升香港国际金融中心地位”要求具有积极意义。
2024年展望:需稳步扩容、优化结构,支撑稳预期稳增长
中央经济工作会议强调“积极的财政政策要适度加力、提质增效”,在稳增长需求下,2024年地方债新增限额将保持一定强度。在到期及化债压力下,再融资债券发行规模或难大幅回落,仍将处于较高水平。在总量稳步扩容的同时,地方债投向领域应更加精准,围绕重大战略及发展需求优化投向并有序拓宽,持续提升对基建投资撬动能力。
(一)应稳步扩容,继续支撑稳增长与债务化解
建议2024年赤字率安排在3.6%左右,积极助力稳预期、稳增长。同时,我国中央政府杠杆率较低、增速相对较慢,且与美国、日本等发达国家相比较,中央仍有较大加杠杆空间,应落实中央金融工作会议“优化央地债务结构”要求,财政赤字率适当向中央政府倾斜,让更多的宏观调控职责回归本位,同时降低整体举债成本。若按中央赤字规模占比小幅上升至82%估算,或为4万亿元,地方一般债务新增限额或为0.9万亿元,略高于2023年,有利于缓解地方“三保”压力。
专项债新增额度建议保持在3.7万亿元左右,保障存量及增量资金需求。2024年稳增长压力仍然较大,稳信心、稳预期需求也有所上升,财政紧平衡下基建领域存量及增量项目仍面临较大的资金缺口,用于项目建设的新增专项债额度不宜大幅下降。同时,财政承压下政府债务风险被动攀升,地方资金安排使用压力较大将对专项债大幅扩张形成一定约束。此外,考虑到土地出让收入下滑态势尚未扭转,政府性基金预算收入占广义财政收入比重持续回落,在满足存量建设资金需求的前提下,专项债在地方债新增限额中的占比或小幅回落。按一般债务新增限额安排0.9万亿元左右、专项债占比小幅回落推算,专项债新增限额可安排3.7万亿元左右。此外,若考虑待发行的1587亿元1中小银行专项债,那么全年新增专项债发行或达3.8万亿元左右。
地方债到期压力不减,偿还到期债券本金的再融资债或接近3万亿元,考虑地方化债需求后特殊再融资债仍有增量可能。2024年将有2.96万亿元地方债到期,其中一般债1.20万亿元,专项债1.73万亿元。若大致参考2023年再融资债偿还到期政府债券的比例(一般债95%、专项债86%),预计2024年偿还到期债券本金的再融资地方债或发行2.8万亿元左右。其中,再融资一般债1.3万亿元,再融资专项债1.5万亿元,将同比小幅回落。同时,地方债务风险化解仍为2024年政策重点,特殊再融资债仍有增量发行的可能。
(二)投向领域需更精准,围绕重大战略及发展需求优化拓宽
地方债募投领域需继续结合国家重大战略及发展需求稳步优化拓宽,同时更加重视在现有领域中精准投向,注重项目效益。地方债将统筹推进新老基建,继续保障交通、水利、能源等重大工程资金需求的同时,加速推进新型基础设施建设。此外,将继续聚焦社会民生领域短板领域和薄弱环节,仍将投向公共卫生服务、养老托幼等惠民生项目,并进一步加快推进城中村改造、保障性安居工程等领域建设,也为稳地产提供有力支持。另外,扩内需仍是重点,仓储物流等消费基础设施仍是重点投向;地方债或加大新能源等项目支持力度,并持续探索绿色发展相关新品种,推动发展方式绿色转型。防范处置中小银行风险是防风险的重要内容,在中央金融工作会议“拓宽银行资本金补充渠道”的要求下,支持中小银行发展专项债仍将继续发行。
专项债作资本金领域仍需拓宽,切实发挥带动扩大有效投资的作用。专项债作资本金的应用范围或在防范新增隐债风险的前提下合理有序拓宽,可在继续支持交通等现有领域的同时,积极探索市政管网、信息基础设施、新能源等资金需求较大、收益保障能力较强、市场化融资更为青睐的领域中符合条件的项目。伴随专项债作资本金应用领域拓宽,专项债对社会资本及基建投资的撬动能力有望提升,专项债用作项目资本金比例或进一步上升。除去投向棚改领域和支持中小银行发展的专项债,预计2024年约有3.4万亿元新增专项债投向基建,若专项债用作资本金的比例小幅上升至10%,理论上或可拉动基建投资近6万亿元。但实际撬动效应仍然受领域投向、配套融资情况、项目建设进度等多种因素限制,真实效果往往小于理论估算水平(见表1)。
2024年展望:应提升效率、加速改革,筑牢可持续发展基石
地方债在继续扩容的同时需更加注重“债务-资产”转化效率提升,进一步强化“借、用、管、还”全周期管理,并持续加强市场基础设施建设,筑牢可持续发展基石。
(一)效率需持续提升,加强“借用管还”全流程管理
举借环节需更加重视有效项目储备,建立健全项目储备长效机制,从源头保障政府投资有效性。需持续优化债务额度分配,对财政紧平衡下的政府偿债能力进行重新论证,并充分运用项目绩效评价结果予以调整优化。更为重要的是,应逐步建立完善募投项目储备长效机制,以项目储备数量和质量为核心,为较高的新增额度发行使用提供有力支撑。数量上,尽可能适度超前按专项债分配额度的2~3倍进行储备;质量上,将重要性、可行性、资金到位、收入来源等纳入储备标准,重视形成资产的周期及效益。
使用环节需进一步提升效率,并扩大专项债用作资本金的比例,用好用足地方债。一是合理扩大专项债支持范围并逐步提升用作项目资本金的比例。在“合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围”的要求下,可持续探索适宜专项债投资的项目领域,推动资本金应用比例提升,扩大有效益的投资。二是持续优化健全资金用途调整机制,避免地方为完成发行任务盲目上马项目、依赖后续用途调整的可能。或可鼓励地方合理把握发行使用节奏,适度增加资金使用时效弹性,根据区域、领域等制定差异化要求,减轻地方资金安排使用的压力。三是用好推进有效投资重要项目协调机制,加强多部门协调。完善申报使用机制及配套设施建设,对专项债项目开辟“绿色通道”,推动尽快形成实物工作量。
管理环节需进一步强化常态化监管,并加强绩效管理及结果运用,引导提升资金使用效率。其一,不断完善专项债项目穿透式监测机制,依托信息化手段强化项目全生命周期管理,及时进行项目进度监测及信息披露,有效识别项目实际需求变化、提前做好应急预案。其二,健全专项债违规使用处理处罚机制,同时加强对相关制度落实情况的督促检查,加大违规行为追责力度,切实发挥制度效能。其三,进一步完善绩效管理机制,全面开展资金使用绩效管理,通过事前绩效评价、绩效目标管理、绩效评价管理等环节,引导提升债券资金使用效率,并加强结果应用,充分发挥激励约束作用。
偿还环节需逐步加强偿债保障,适当探索偿债备付金机制,防范兑付风险。伴随地方债到期高峰逐渐来临,应注重完善偿债保障机制,可积极盘活财政存量资金和闲置资产,腾挪偿债资金;进一步扩大含权地方债发行范围和规模,提高借用还灵活性;因地制宜探索健全偿债备付金机制,同时建立相应的约束激励机制。
(二)改革应进一步提速,加强境内外市场基础设施建设
需深层次推进财政体制改革,促进各级财政权责利匹配,从源头保障财政与债务可持续。用好用足地方政府债券,需从根本上推进财税体制改革,加快央地事权和支出责任划分改革,在保障债务安全的同时推动高质量发展。一是持续推进财税体制改革,推动各级政府财力与事权相匹配。新一轮改革可在现有15个央地财税体制改革领域基础上落实落细、不断拓宽,将教育、医疗、社保等地方刚性压力较大领域的支出责任适度上移,推动各级财政权责利匹配,从源头保障财政与债务可持续。二是构建债务管理长效机制。应加快推动地方债务合并监管,进一步完善信息披露、风险预警、考核问责机制,同时对地方政府的考核要将国内生产总值(GDP)和债务发展相结合,遏制无序举债冲动。
应持续加强地方债市场基础设施建设,提升市场化、法治化、国际化水平,筑牢高质量发展基石。第一,推动离岸地方债市场扩容创新,有序扩大试点区域及债券品种,并加强相关制度建设。离岸人民币地方债仍需稳步扩容,有序扩大试点区域,或可支持更多省份赴海外或通过上海自贸区发行离岸地方债,并结合国际投资者偏好进一步丰富债券期限品种及募投领域,同时持续完善离岸地方债监管机制。第二,继续推动更多地区进行地方债发行定价基准转换,提升市场化水平。继续推广地方债发行利率定价基准转换,推动更多地区参照地方债收益率曲线定价,并加大对一级市场非市场化定价行为的惩处力度,进一步提升市场化水平。第三,继续压实各方主体责任,强化多方协调配合。进一步加强对地方政府和其他中介机构的监管,着力提升信用评级有效性,继续引导金融机构加大配套融资支持力度,同时灵活使用政策性、开发性金融工具。
注:1.截至2022年末,中小银行专项债额度剩余2770亿元,剔除2023年发行的2183亿元后还剩587亿元,同时2023年3.8万亿元新增专项债限额财政部仅下达3.7万亿元用于项目建设,其余1000亿元或结转至2024年用于支持中小银行发展。
参考文献
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[5]闫衍,袁海霞,汪苑晖.如何发挥债贷组合模式稳投资作用?——商业银行参与专项债项目研究[J].债券,2022(12).DOI:10.3969/j.issn.2095-3585.2022.12.009.
◇本文原载《债券》2024年1月刊
◇作者:中诚信国际研究院执行院长、中国人民大学国发院中国政府债务研究中心联席主任袁海霞
中诚信国际研究院资深研究员汪苑晖
中诚信国际研究院研究员闫彦明
◇编辑:杜通鹿宁宁

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